自然資源產權制度建設有待破題
發(fā)布時間：2014-11-25 信息來源：內蒙古黃河能源科技集團 瀏覽：486次
中共十八屆四中全會再次強調，建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度。
將自然資源資產化并建立相應的產權制度，這是一個制度創(chuàng)新，是實現(xiàn)生態(tài)文明建設的關鍵舉措之一，是我國環(huán)境政策歷史上嶄新的一頁。可以說，健全完善的自然資源產權制度是生態(tài)文明制度建設的基礎性制度。那么，究竟什么叫自然資源產權及制度，推進其建立會遇到哪些制度上的障礙，如何建立健全自然資源產權制度，對我國生態(tài)環(huán)境保護將帶來哪些好處？圍繞以上問題記者采訪了有關專家。
問診：當前存在哪些制度障礙？
“產權主體代表不具體，政資、政企不分，公益性和經營性分類不清”
“自然資源產權制度是法律上關于自然資源歸誰所有、使用以及由此產生的法律后果由誰承擔的一系列規(guī)定構成的規(guī)范系統(tǒng)，是自然資源保護管理中最有影響力、不可缺少的基本法律制度?！杯h(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任助理、國家環(huán)境經濟政策研究與試點項目秘書長、博士董戰(zhàn)峰說。
在建立健全自然資源產權制度之前，需要摸清楚目前我國自然資源管理體制主要存在哪些問題？只有查找到癥結所在，才能對癥下藥。
全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春在接受媒體采訪時指出，首先自然資源資產產權主體代表缺乏明確法律規(guī)定，歸屬不清、權責不明。如各項法律通常原則規(guī)定國有自然資源所有權由國務院代理，集體土地由村集體組織代理，但沒有進一步明確由哪級政府和哪個部門代理或者托管，法律上國有自然資源產權仍然缺乏具體明確的主體代表。
此外，對各種自然資源資產社會經濟屬性沒有明確界定，定位不當，管理錯位。“如現(xiàn)行法律法規(guī)大多沒有依照公益性和經營性等社會經濟屬性對各種自然資源資產進行合理分類，對各種公益性自然資源資產未能有效按照其公共、公益屬性進行使用和監(jiān)管，對各種經營性自然資源資產未能完全納入市場并依照市場規(guī)則運營和監(jiān)管?！蓖貘P春說。
由于各級政府自然資源管理部門既履行自然資源行政管理職能，又代行自然資源資產運行管理職能，一些地方為了獲取資產收益忽視資源與生態(tài)環(huán)境保護。這正是因為自然資源行政監(jiān)管和資產管理職能沒有分離，政資不分，缺乏相對獨立的資產管理體制和機制。同時，自然資源資產市場運營和資產監(jiān)管也沒有分離，政企不分，缺乏自然資源資產市場獨立運營以及必要的資產監(jiān)管體制和制度。
此外，我國自然資源資產管理的基礎制度仍然存在很大缺陷，自然資源資產的統(tǒng)一登記體系尚未形成，資產核算體系和監(jiān)管體系尚沒有建立。
董戰(zhàn)峰強調：“自然資源產權制度建設是一個重大的根本性問題，需要做好頂層設計，統(tǒng)籌考慮各有關因素。自然資源權屬調整與確立，不僅有立法問題，也有管理體制改革問題和部門職能分工調整，也需要一系列的配套措施跟進，才能更好地推進。”
開方：如何建立自然資源產權制度？
“建立自然資源資產負債表，明晰自然資源產權，成立統(tǒng)一管理部門”
董戰(zhàn)峰指出，建立健全自然資源產權法律制度，就要從法律上落實全民所有自然資源資產所有權，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制、機制，授權有關部門或機構代表全民對各類全民所有自然資源資產的數(shù)量、范圍、用途實行所有權意義上的統(tǒng)一監(jiān)管，享有所有者權益，有效約束生產者開發(fā)自然資源的行為，強化其保護自然資源的法律責任。
由此可見，明晰自然資源產權是建立自然資源資產產權制度的關鍵，也是自然資源產權交易的前提條件。
我國自然資源產權主要分全民所有和集體所有，但產權并不清晰。集體所有權的自然資源，所有者與管理者分開。但屬于全民所有的自然資源的權益主體尚未明確界定，一般是地方各級政府有關部門“代理”。因此，這種既當“裁判員”，又當“運動員”，“左手”掰“右手”，存在一定的尋租空間，很多自然資管管理不力、資源濫用，配置低效，均與此有直接關系。
鑒于屬于全民所有的自然資源的資產權益無明確代表的狀況，董戰(zhàn)峰認為，可按照所有者和管理者分開的思路，參考“國資委”設立的經驗，組建國有自然資源資產管理部門，代表國家對屬于全民所有的自然資源資產行使所有者權利，統(tǒng)一確權登記自然資源，接受自然資源監(jiān)管部門的統(tǒng)一規(guī)劃和空間用途管制。自然資源監(jiān)管部門按照自然資源屬性、使用用途和環(huán)境功能對一定國土空間里自然資源采取生活空間、生產空間、生態(tài)空間等用途監(jiān)管。
在今年9月下旬召開的莫干山會議上，中財辦副主任楊偉民透露，我國正在研究如何建立一個管理自然資源的“國資委”。2013年年底，楊偉民在《建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系》一文中曾指出，“健全國家自然資源資產管理體制，就是要按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的思路，落實全民所有自然資源資產所有權，實現(xiàn)權利、義務、責任相統(tǒng)一。”
王鳳春在接受媒體采訪時指出，自然資源管理體制的關鍵并不在于對國有自然資源資產是由一個部門管還是由兩個部門管，而是要把自然資源資產按照公益性資產與經營性進行分類，依據(jù)不同目標和原則管理，統(tǒng)一性主要體現(xiàn)在對公益性資產要統(tǒng)一按國有公益性資產管理，對經營性資產要統(tǒng)一按國有收益性資產管理。
對此，中國人民大學環(huán)境學院環(huán)境經濟與管理系系主任石磊也表示，應對私有產權和共有產權進行明確的區(qū)分和界定，明確自然資源的所有者和管理者。
我國自然資源產權制度至今仍帶有公共所有、政府管制的計劃供給的色彩，自然資源產權市場運行基本還停留在“公”權市場階段?！氨仨毭鞔_政府在公共資源產權界定中的定位，從過去的集權式管理走向分權式管理，只掌舵不劃槳，轉管理為服務，并通過法律手段在制度上明確規(guī)定公共資源的產權邊界。”石磊表示。
有人分析道，自然資源管理體制可能會涉及到管理部門之間的協(xié)調或者撤并，但不能對所謂大部制之類的改革過于熱衷，因為它并不是問題的關鍵，關鍵在于要改變我國對自然資源的管理體制和管理方式，其中包括中央與地方的職責分工問題。
專家一致認為，當前最為緊要的是，要建立自然資源資產的負債表。只有建立自然資源資產負債表，才可以對自然資源衰減的情況有一個清醒的認識，以便在自然資源衰減后建立科學的補償機制?！半m然自然資源資產負債表這個概念已明確提出，但是自然資源資產負債表如何編制目前尚未有現(xiàn)成的、直接可以操作的模式，需要大膽探索。在借鑒國際國內相關經驗的基礎上，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院正在牽頭編制近兩年全國環(huán)境資產負債表，以全面記錄各類環(huán)境資產數(shù)量與質量變動情況?！倍瓚?zhàn)峰表示。
求效：達到市場資源最優(yōu)配置
“提高資源環(huán)境使用效率，降低環(huán)保規(guī)制成本，維護市場交易秩序”
自然資源產權明晰后，對環(huán)境保護究竟會帶來什么樣的好處呢？
“環(huán)境污染長期得不到有效的治理，關鍵的一點就在于產權的約束功能沒有得到充分利用。”董戰(zhàn)峰認為。
自然資源權屬不清晰，權利體系未建立，無法充分利用市場力量，不僅是環(huán)境問題產生、資源濫用的根本原因，也降低了資源環(huán)境使用的效率，產生較高的環(huán)保規(guī)制成本，無法充分發(fā)揮市場優(yōu)化配置資源的作用。
董戰(zhàn)峰表示，自然資源產權明晰后，在完善產權制度的前提下，市場可以自己達到對資源的最優(yōu)配置，政府的介入反而會破壞效率的實現(xiàn)，出現(xiàn)“政府失靈”。政府應把精力主要放在資源環(huán)境權利設置、監(jiān)管和保障方面，政府基于所有權人和公共利益代表者的身份，健全有關制度，監(jiān)督有關法律法規(guī)的執(zhí)行，為市場提供公平的交易環(huán)境，維護市場交易秩序，來保障環(huán)境資源的有效、可持續(xù)供利用。
因此，健全自然資源產權制度不僅會對提高自然資源開發(fā)利用效率、促進自然資源可持續(xù)開發(fā)利用和公平性使用、促進國民經濟的快速健康發(fā)展，具有極其深遠的影響，而且會對生態(tài)環(huán)境保護、協(xié)調經濟與環(huán)境的關系產生積極的影響。
“因為在產權歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的情況下，產權主體在獲取使用自然資源過程中收益，同時也承擔起保護自然資源的責任。當市場主體進行經濟決策時，就會對各種可能的抉擇進行權衡比較，力圖以最小的經濟成本去追逐和獲得自身最大的經濟利益，這無疑會促進經濟效益、社會效益和生態(tài)效益最佳匹配?！倍瓚?zhàn)峰解釋說。
也有專家認為，使市場在資源配置中起決定性作用的關鍵是定價，定價的前提是明晰產權。因此利用定價將自然資源資產化，是實現(xiàn)生態(tài)文明的關鍵舉措之一。
石磊說：“充分利用市場手段，通過合理定價反映自然資源的真實成本，通過許可證交易等市場手段將產權明晰的自然資源資產放權市場，實現(xiàn)市場在生態(tài)環(huán)境資源的配置中的作用?！?/span>
例如，我國的排污權有償使用制度就是自然資源產權制度的典型。政府代表全民行使所有者的使用權，將大氣、水體等具備消納污染物能力的自然資源按一定額度配置給排污企業(yè)使用，改變了原來這類“無主”自然資源被過度利用的局面。同樣，碳交易也是將資源定價，把環(huán)境成本內部化，使資源通過成本反映出來。
什么叫自然資源產權？
國家環(huán)境經濟政策研究與試點項目秘書長董戰(zhàn)峰：
對于自然資源產權，我們可以認為是對某一種類型自然資源的所有權以及由此而派生出來的使用權、經營權、收益權、處分權等其他有關權利形態(tài)的統(tǒng)稱，是對產權權利主體，包括政府部門、組織、企業(yè)和個人等，對某一種具體自然資源權利屬性的清晰界定。
我們可以根據(jù)自然資源特性，對在一定的時間和技術條件下、能夠產生經濟價值的礦藏、森林、草原等純自然資源，可以規(guī)定一定的占有權、使用權和處置權，這一點爭議相對較小。
對如空氣、水體、濕地等具有消納污染物能力的環(huán)境資源，由于其具有流動性、邊界模糊、屬性復雜等特性，比較難清晰界定產權，而且其資源性作用往往是通過非實體的環(huán)境容量和生態(tài)系統(tǒng)自我修復能力來體現(xiàn)的。因此，不應過分關注其所有權問題，而應從占有權和使用權角度去確定產權，從而通過市場機制優(yōu)化配置自然資源。
中國人民大學環(huán)境學院環(huán)境經濟與管理系系主任石磊：
判斷一種自然資源是否是自然資源資產，它應該滿足幾個基本條件：一是這種自然資源可以產生效益，這為資源轉化為資產提供基本的經濟條件；二是這種自然資源是稀缺的；三是要明確產權，才能實現(xiàn)自然資源資產化的轉變。
廣義上來說，自然資源的產權范疇不僅包括以資源所有權為核心的涵蓋支配權、使用權、收益權和處置權的一般意義的財產權，還包括因其外部性和公共性而由國家代為管理的權利和必要的監(jiān)管權；也包括其他主體的與自然資源相關的權利，如生存發(fā)展權、健康權、觀賞權等。
何為自然資源產權制度？
自然資源產權制度是由一系列的具體制度組成的，是一套權屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效、運行有序的制度體系。主要有：
資源與生態(tài)環(huán)境產權界定制度。主要是對資源產權體系中的諸種權利形態(tài)及其歸屬做出明確的界定和制度安排，包括資源權利所屬的主體以及對資源產權體系各種權利的分割或分配。
自然資源用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，監(jiān)管使用方式，規(guī)定無論誰是自然資源所有者，都按照自然資源用途管制規(guī)則進行開發(fā)。
資源環(huán)境市場制度。包括確認權利形態(tài)屬性，從時、空、量上予以規(guī)范明確，規(guī)范交易規(guī)則、交易方式、違規(guī)責任，構建自然資源產權市場，搭建權利交易平臺。
自然資源定價制度。自然資源價格不僅要體現(xiàn)資源的級差租金，也要把生態(tài)環(huán)境外部性成本納入價格體系中，甚至在將來考慮代際成本，才能促進自然資源的有效率、可持續(xù)開發(fā)利用。
資源環(huán)境承載力制度。具體包括實施基于資源環(huán)境承載力的管理制度，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警制度以及建立自然資源資產的負債表制度等。確保資源權利能夠合理流轉與配置。
自然資源監(jiān)管制度。做好自然資源產權保護，需要對各種自然資源的權屬流轉，包括出讓、出租、入股、聯(lián)營、抵押、轉讓、轉租等進行監(jiān)管，保證市場的公平、公正，防止違規(guī)侵占、非法占有。
自然資源權利侵害責任制度。對資源權利造成侵害的，要落實責任，嚴格追究。包括建立對主要領導者自然資源狀況的離任審計制度和自然資源損壞責任終身終究制度。
資源有償使用和生態(tài)補償制度。資源價值不僅體現(xiàn)其資源租金，而且其具有的提供生態(tài)服務與產品的能力要予以補償。清晰的資源產權是利益相關方開展生態(tài)補償?shù)那疤帷?/span>
| 新聞來源:中國環(huán)境報 |
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